Ст. 104 Конституции РФ

1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам ГД, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ и Верховному Суду РФ по вопросам их ведения*(23).

2. Законопроекты вносятся в ГД.

3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске гос. займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет фед. бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Комментарий к Ст. 104 Конституции РФ

1. Часть 1 комм. ст. определяет круг субъектов, наделенных конституционным правом законодательной инициативы. При этом Конституция не содержит легального определения законодательной инициативы. Однако из системного истолкования ч. 1 комм. ст. - "право законодательной инициативы принадлежит" и ее ч. 2 - "законопроекты вносятся" - следует, что право законодательной инициативы представляет собой право управомоченного на то Конституцией субъекта внести в ГД законопроект, что порождает обязанность ГД рассмотреть данный законопроект. Именно этим - обязанностью ГД в установленных Конституцией и конкретизирующими ее актами формах рассмотреть законопроект - законодательная инициатива указанных в ч. 1 ст. 104 Конституции субъектов отличается от других правотворческих предложений, которые могут вноситься иными органами и лицами.

Право законодательной инициативы в силу ч. 1 ст. 15 Конституции имеет прямое действие и реализуется субъектами этого права на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований. Следовательно, реализация этого права не может ставиться в зависимость от усмотрения иных органов и лиц, в том числе других участников законодательного процесса.

При этом, однако, различен объем этого конституционного права. Глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты ГД, Правительство РФ и органы народного представительства субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в полном объеме. Это означает, что указанные органы и лица вправе вносить законопроекты по любому вопросу, поскольку этот вопрос отнесен к предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, так как этот законопроект касается полномочий Федерации. Иными словами, классические представления о регулировании законами только свободы и частной собственности остались в прошлом. Из принципов демократии и правового государства, как они закреплены в Конституции, вытекает, что федеральные законы могут приниматься по всем предметам, указанным в ст. 71, 72 (см. комментарии к ним), что прямо указано в ст. 76 Конституции. Этим не исключается участие в нормировании соответствующих отношений главы государства и Правительства.

Что же касается высших судебных органов Федерации - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - Конституция оговаривает, что принадлежащее им право законодательной инициативы ограничено "вопросами их ведения". Отсюда следует, что указанное положение может и должно интерпретироваться в системном единстве с положениями Конституции, определяющими статус, цели и задачи, полномочия органов правосудия, осуществляющих различные виды судопроизводства. При этом отчетливо просматривается опасность излишне широкой интерпретации понятия "вопросы ведения" высших судов, которые не должны в силу принципа разделения властей превращаться в законодателей; отсюда - сомнение о соответствии "вопросам ведения" высших судов законодательных инициатив Верховного и Высшего Арбитражного Судов, касающихся, например, статуса судей.

Особо следует оговориться также относительно права законодательной инициативы членов Совета Федерации и депутатов ГД. Общепризнанно, что оно принадлежит каждому члену Совета Федерации и депутату ГД в отдельности. Именно такое понимание получило закрепление и в Законе о статусе члена СФ и депутата ГД, а также регламентах палат Федерального Собрания. В самом деле, Конституция, устанавливая права не отдельных депутатов, а их групп, специально оговаривает это. Так, в ч. 2 ст. 125 особо оговаривается, что правом на обращение в Конституционный Суд с запросом обладает "одна пятая членов Совета Федерации или депутатов ГД" (см. комментарий к ст. 125).

Представляется, однако, что возможна и иная интерпретация - право законодательной инициативы принадлежит не отдельным депутатам, а их группам - вполне оправданная переходом к пропорциональной избирательной системе и отказом от квалификации депутатов ГД как представителей соответствующего избирательного округа, что в свою очередь требует понимания закона как средства осуществления политических целей и представлений, а не только поддержания правопорядка. При этом, решая данный вопрос, следует учитывать опасность лишения парламентской оппозиции возможности участия в государственном волеобразовании и легальных форм соревнования с парламентским большинством. Это означает, что в случае указанной интерпретации комментируемого положения численность депутатских групп не может быть слишком большой, а представленные в Государственной Думе фракции политических партий, независимо от их численности, не могут лишаться права законодательной инициативы.

Кроме того, необходимо учитывать и особенности формирования Совета Федерации, в который "входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов гос. власти" (см. комментарий к ст. 95). Следовательно, в Совете Федерации представлен именно субъект Федерации (в отличие от его органов законодательной и исполнительной власти), причем представлен двумя членами, которые в определенном смысле и персонифицируют его. Следовательно, установленный Конституцией принцип представительства субъектов РФ в Совете Федерации в случае развития законодательства в направлении указанной интерпретации права законодательной инициативы не может без риска делегитимации такой интерпретации нарушаться или игнорироваться.

2. Из ч. 2 комм. ст. следует, что проекты фед. законов (законопроекты) по предметам ведения РФ и (или) совместного ведения РФ и ее субъектов вносятся только в ГД - единственный орган гос. власти, уполномоченный Конституцией (ч. 1 ст. 105) на принятие фед. законов, причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске гос. займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет фед. бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

При этом понятие законопроекта требует достаточно широкой интерпретации: по смыслу комментируемого положения, осуществление права законодательной инициативы возможно в форме внесения в ГД: проектов законов РФ о поправках к Конституции, фед. конституционных законов и фед. законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.

Для выявления нормативного содержания права законодательной инициативы и характера взаимодействия участников законодательного процесса также невозможно ограничиться лишь буквальным истолкованием словосочетания "внесение законопроекта". Это понятие - по смыслу Конституции и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в ГД текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, управомоченный субъект вступает в процесс принятия фед. закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие фед. закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта фед. закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли фед. законодателя.

В частности, отсюда следует допустимость предъявления к субъекту права законодательной инициативы требования о соблюдении определенных условий. Согласно Регламенту ГД при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены различные документы и материалы, в частности: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет и концепцию предлагаемого законопроекта; текст законопроекта; перечень законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (если реализация законопроекта, потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции); документы и материалы, предусмотренные соответствующими ст.ми БК - 192, 212 и 264.10 (по законопроектам о федеральном бюджете и его исполнении); официальные отзывы Правительства и ВС (по законопроекту о внесении изменений в УК) и др.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом субъекта РФ, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Подготовленный к внесению в ГД законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 его Регламента, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя ГД. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата ГД в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота ГД. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Госдуму, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Госдумой фед. конституционного закона или о принятии фед. закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом. В случае поступления в ГД запроса Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

Председатель ГД направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и п. "д" ч. 1 ст. 105 Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата ГД. О соответствии законопроекта указанным требованиям Правовое управление сообщает в профильный комитет в течение 14 дней со дня поступления поручения профильного комитета. Профильный комитет вправе обратиться в Правовое управление по вопросу соответствия законопроекта другим требованиям ч. 1 ст. 105 Регламента.

Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета ГД в течение 14 дней, а в случае, предусмотренном 2.1 ст. 107 Регламента, - в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями в соответствии со ст. 40 Регламента. Если законопроект поступил в ГД в период между ее сессиями, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета ГД не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии ГД.

Запрос Общественной палаты о представлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем ГД в профильный комитет либо в комитет ГД, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108 Регламента ответственным по указанному законопроекту.

Профильный комитет либо комитет ГД, назначенный в соответствии с ч. 1 ст. 108 Регламента ответственным по законопроекту, направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления запроса Общественной палаты в ГД либо в течение трех дней после начала очередной сессии ГД (если запрос Общественной палаты поступил в ГД в период между ее сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом ГД, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета ГД, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления ГД.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в ГД законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, Совет ГД по предложению профильного комитета принимает следующее решение:

- назначить один из комитетов ГД ответственным по законопроекту (далее - ответственный комитет), а в случае, предусмотренном п. "е" ч. 1 ст. 14 Регламента, назначить также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители);

- включить законопроект в примерную программу законопроектной работы ГД на текущую либо на очередную сессию;

- направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

По предложению профильного комитета Совет ГД устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в ГД законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, Совет ГД по предложению профильного комитета принимает решение о возращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в ГД в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе направить законопроект на имя Председателя ГД в соответствии с ч. 1 ст. 107 Регламента.

Если при рассмотрении Советом ГД предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет ГД вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета ГД.

Совет ГД по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении инициатору законопроекта, предусматривающего внесение изменений в законодательные акты РСФСР и РФ или их отдельные положения, срок действия которых истек либо которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным ст. 72 Конституции, Совет ГД, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании ГД направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы гос. власти субъектов РФ для подготовки и представления в ГД отзывов на указанные законопроекты. Совет ГД с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в ГД после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Госдумой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же внесены в ГД альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет ГД принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Госдуму ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в ГД ранее. Требования к порядку внесения и оформлению альтернативных законопроектов предусмотрены ст. 105 и 106 Регламента палаты. В случае если Совет ГД принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы ГД, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета ГД, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Госдумы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного в Госдуму субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом ГД. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов ГД - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты ГД, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов гос. власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из состава членов ответственного комитета. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета ГД может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, он вносит проект обращения ГД к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления ГД о принятии указанного обращения в порядке, установленном ст. 93 и 94 Регламента палаты.

Правовое управление Аппарата ГД по поручению Совета ГД или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов фед. законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

а) соответствует или не соответствует законопроект Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, то должно быть указано, какому акту не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

б) не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, ст.ми, частями и пунктами законопроекта? Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

в) полностью ли приведен перечень актов фед. законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если приведен неполный перечень актов, то следует акты, которые в этом перечне не приведены, указать.

Отзывы, предложения и замечания депутатов ГД и др. субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата ГД, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право:

а) по предложению ответственного комитета, оформленному решением ответственного комитета, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя ГД;

б) отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя ГД или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы - коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах ГД проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты ГД, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители гос. органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет ГД для внесения на рассмотрение ГД.

3. Государственная власть немыслима без гос. финансов. В свою очередь финансы представляют собой необходимое условие осуществления гос. власти и реализации социальным правовым государством своих функций. В связи с этим положения Конституции, касающиеся сферы финансов, имеют особое значение для функционирования демократии, организации федеративной системы и взаимоотношений ее двух уровней, местного самоуправления и обеспечения прав человека. Отсюда следует, что ч. 3 комм. ст. не только имеет отношение к характеристике законодательного процесса как такового, но и составляет часть финансового права Конституции, которое наряду с писаными нормами включает и немало неписаных норм, вытекающих их общего конституционного регулирования или принципов Конституции.

Согласно комм. части ст. 104 законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске гос. займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет фед. бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Именно этим объясняется исключение из установленного ч. 2 ст. 104 общего правила, обязывающего ГД принять внесенный субъектом законодательной инициативы проект закона с целью дальнейшей организации законодательного процесса. Внесение указанных в ч. 3 ст. 104 законопроектов, перечень которых не является закрытым ("другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет фед. бюджета"), предполагает участие в этом процессе Правительства.

В период разработки проекта Конституции данное положение объяснялось необходимостью блокировать использование права законодательной инициативы депутатами или членами Совета Федерации в популистских целях, ограничить воздействие на субъектов этого права лоббистских структур, а также противостоять региональному эгоизму законодательных (представительных) органов субъектов РФ, идущему вразрез с общегосударственными интересами. В действительности, однако, его цель более глубока - обеспечить рациональность, эффективность и справедливость поступления, управления и распределения гос. финансов.

Это - прямое указание Конституции, которое обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в ГД законопроекта из числа указанных в ч. 3 ст. 104 Конституции представить его в Правительство для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства, участвующего в процессе реализации права законодательной инициативы, давать заключения на такие законопроекты.

В связи с этим, как отметил Конституционный Суд в Постановлении от 29.11.2006 N 9-П*(1018), реализация права законодательной инициативы по законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, осуществляется в два этапа, на каждом из которых участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство не вправе отказаться от исполнения возложенной на него Конституцией обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством.

В самом деле, Конституция устанавливает, что Правительство обеспечивает наряду с Президентом в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной гос. власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78), осуществляет исполнительную власть РФ (ч. 1 ст. 110), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении фед. бюджета, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента (п. "а", "ж" ч. 1 ст. 114).

Именно с целью гарантирования соответствующей требованиям Конституции реализации полномочий федеральной гос. власти, условиями чего являются бюджетная обеспеченность этих полномочий и сбалансированность доходов и расходов фед. бюджета, Конституция обязывает Правительство, учрежденное в качестве коллегиального органа гос. власти, осуществляющего исполнительную власть РФ, давать заключения на проекты фед. законов, указанных в ч. 3 ее ст. 104. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством ГД уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе. Из этого следует, что адресатами обязанности Правительства давать заключения на указанные законопроекты являются как субъект права законодательной инициативы - инициатор соответствующего законопроекта, так и ГД.

При этом в прямой нормативной связи с приведенными положениями Конституции находится Закон о Правительстве РФ, в том числе ч. 5 его ст. 36, обязывающая Правительство давать письменные заключения на предусмотренные в ч. 3 ст. 104 Конституции законопроекты в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство (по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен). Аналогичное нормативное положение содержится в Регламенте Правительства РФ (п. 95).

Конституция не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством заключения, т.е. с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство не ограничено в своем праве давать оценку законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, однако отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать осуществление управомоченными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силу Конституции и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и поэтому не может служить препятствием для внесения законопроекта в ГД.

Т.о, наличие заключения Правительства именно на соответствующий законопроект является предусмотренным непосредственно Конституцией условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в ГД. Принятие же или отклонение законопроекта - прерогатива ГД, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией.

Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства на проект фед. закона влечет невозможность его внесения в ГД и рассмотрения ею, означало бы лишение ГД как фед. законодательного органа конституционной самостоятельности и вопреки смыслу ст. 10 Конституции поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов РФ конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства.

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой (Постановления от 20.07.1999 N 12-П, от 05.07.2001 N 11-П, от 23.04.2004 N 8-П и др.*(1019)). В силу сформулированных им правовых позиций установление, исходя из требований Конституции, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте ГД, и соблюдение такой процедуры являются существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции порядка принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции; соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний ст. 104-108 Конституции, - безусловная обязанность ГД.

Регламент ГД требует от инициатора законопроекта, относящегося к указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции, при его внесении в ГД представления одновременно заключения Правительства и ряда иных материалов, включая финансово-экономическое обоснование, что само по себе и при соблюдении определенных условий может интерпретироваться как частное проявление реализации в процессе фед. законотворчества конституционного требования о бюджетной сбалансированности, соответствующего конституционным принципам законодательного процесса. Данное требование, поскольку оно адресовано субъекту права законодательной инициативы, должно быть нормативно определенным по содержанию и пределам возлагаемой на него обязанности, устанавливаемой с учетом особенностей его конституционно-правового статуса в соотношении с правами и обязанностями других участников фед. законодательного процесса.

Что же касается Правительства, то из взаимосвязанных положений ч. 3 ст. 104 и п. "а", "б" ч. 1 ст. 114 Конституции вытекает, что и оно в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к законопроектам, указанным в ч. 3 ст. 104 Конституции и потому подлежащим внесению в ГД только при наличии заключения Правительства.

Однако эти требования, указал Конституционный Суд в Постановлении от 29.11.2006 N 9-П, должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченными Конституцией субъектами. Указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства по реализации его полномочий, каковым является Регламент Правительства РФ, следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующей Конституции юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления.

В связи с этим следует обратить внимание на то, что Регламент ГД, обязывая субъекты права законодательной инициативы представлять при внесении соответствующих законопроектов в ГД их финансово-экономическое обоснование, как и Регламент Правительства РФ 2004 г., обусловливая выполнение обязанности, возложенной ч. 3 ст. 104 Конституции на Правительство, представлением финансово-экономического обоснования инициатором законопроекта, при этом не конкретизируют содержание данного понятия. Его определение дается в утвержденных постановлением Правительства РФ от 02.08.2001 N 576 Основных требованиях к концепции и разработке проектов фед. законов, согласно п. 12 которых это документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов фед. бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

Именно в таком значении понятие "финансово-экономическое обоснование" было использовано в п. 100 Регламента Правительства РФ, явившегося объектом проверки Конст. Суда в его Постановлении от 29.11.2006 N 9-П, а также в находящемся во взаимосвязи с ним п. 99, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство от субъекта права законодательной инициативы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в двухдневный срок направляется Аппаратом Правительства для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Суд отметил, что приведенные положения Регламента Правительства РФ (содержавшиеся и в ранее действовавших его редакциях, утвержденных постановлениями Правительства от 18.06.1998 N 604 и от 05.10.2000 N 760, которыми, однако, возможность принятия решения о возвращении законопроекта его инициатору Аппаратом Правительства не предусматривалась) не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают