Ст. 109 Конституции РФ

1. ГД может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных ст.ми 111 и 117 Конституции РФ.

2. В случае роспуска ГД Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная ГД собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.

3. ГД не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст.й 117 Конституции РФ, в течение г. после ее избрания.

4. ГД не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

5. ГД не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Комментарий к Ст. 109 Конституции РФ

1. Содержание комм. ст. несет на себе отпечаток исторического периода, в котором разрабатывалась и принималась действующая Конституция. Авторы проекта осознанно пошли на закрепление особых полномочий главы государства в кризисных ситуациях парламентской системы, предусмотрев определенные гарантии согласованного функционирования и взаимодействия законодательной и исполнительной власти. Тем самым Конституция установила механизм реализации принадлежащей Президенту функции политического резерва, осуществляемой им путем роспуска ГД (либо отставки Правительства) и преодоления т.о кризиса в отношениях ГД и Правительства.

При этом роспуск ГД, по смыслу комментируемого положения в его системном единстве с принципом разделения властей, как он закреплен в Конституции, а также положениями ее п. "б" ст. 84, ч. 4 ст. 99, ч. 1 ст. 109, означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов осуществления Государственной Думой полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, реализуемых путем принятия решений на заседаниях палаты. Указанные полномочия не могут осуществляться и Президентом, Советом Федерации, другими органами гос. власти (см. Постановление КС РФ от 11.11.1999 N 15-П*(1026)).

В Конституции достаточно определенно устанавливаются пределы указанного полномочия главы государства: согласно п. "б" ст. 84 Президент распускает ГД "в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ". Отсюда следует, что никаких дополнительных оснований роспуска, помимо установленных непосредственно в Конституции, быть не может. В частности, Конституция предусматривает, что упоминаемые в ст. 84 случаи установлены в ее ст. 111 и 117:

1) троекратное отклонение Государственной Думой представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства. Данное основание носит императивный характер, следовательно, Президент в этом случае не может не распустить ГД;

2) выражение Государственной Думой недоверия Правительству. Данное основание предоставляет Президенту право выбора: либо объявить об отставке Правительства, либо не согласиться с решением ГД. При этом если ГД в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, что является свидетельством невозможности согласованного функционирования и должного взаимодействия законодательной и исполнительной власти, Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает ГД.

Вопрос о доверии Правительству может быть инициирован не только Государственной Думой, но и Председателем Правительства. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске ГД и назначении новых выборов. Т.о, на реализацию этой гарантии, являющейся крайней мерой преодоления кризиса власти, в большой мере накладывает отпечаток личность Президента, его способность оставаться над политическими конфликтами и выступать не в качестве представителя той или иной политической партии, а в качестве представителя нации.

2. Часть 2 ст. 109 представляет собой одну из конституционных гарантий народного представительства и ограничивает поле возможного произвола и пределы усмотрения главы государства. В данном контексте принципиальное значение имеют два императивных веления: 1) Президент назначает дату выборов; 2) вновь избранная ГД должна собраться не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Отсюда следует, что на главу государства возлагается конституционная обязанность назначить дату выборов, при том что эта дата определяется не произвольно, а с учетом конституционного требования о том, что перерыв в деятельности органа народного представительства не может превышать четырех месяцев.

Неисполнение этой обязанности Президентом должно квалифицироваться как неисполнение возложенных на него функций (ст. 80) и нарушение присяги (ст. 82), что может потребовать от законодателя решения вопроса об ответственности главы государства (см. комментарии к ст. 92, 93).

Независимо от этого, однако, конституционный строй РФ и принципы его функционирования не должны быть заложниками добросовестности главы государства. В связи с этим федеральный законодатель предусмотрел определение гарантии избрания вновь ГД. В частности, Законом о выборах депутатов ГД ФС РФ установлено, что при роспуске ГД в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов ГД нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГД. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае же, если Президент, распустив Госдуму, не назначит выборы депутатов ГД нового созыва, выборы назначаются ЦИК РФ и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГД. Решение ЦИК РФ о назначении досрочных выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения срока официального опубликования решения Президента о назначении досрочных выборов (ч. 4 и 5 ст. 6).

Тем самым демократия в рамках правового государства гарантируется от узурпации власти, а общество не лишается возможности самоорганизации и самостоятельного формирования органа народного представительства и воспроизведения закрепленной в Конституции модели конституционного строя.

3. Несмотря на особенности переживаемого обществом периода, многие участники Конституционного совещания 1993 г. хорошо сознавали опасность "демократического" цезаризма и абсолютизации полномочия Президента распускать ГД. В связи с этим ч. 3 ст. 109 установила пределы указанного полномочия и гарантии от произвольного роспуска ГД.

В частности, ГД не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение г. после ее избрания. Отсюда следует, что статус ГД в ее взаимоотношениях с главой государства и Правительством в этот период существенно отличается. Если в течение г. после избрания, как и за пределами этого срока, ГД выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Госдумы. В случае если ГД в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент лишается права выбора - объявить об отставке Правительства либо распустить ГД, которым он обладает в течение последующих трех лет легислатуры ГД; Президент обязан объявить о роспуске ГД. При этом не имеет значения, выражено ли недоверие Правительству по инициативе самой ГД либо в доверии Правительству отказано в связи с тем, что вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой поставлен Председателем Правительства.

Для практики конституционно-правового развития РФ может иметь определенное значение точка отсчета "гарантийного" срока. В Конституции различаются понятия "избрание", "первое заседание", "дата выборов", "начало работы ГД первого созыва" и т.п. (ч. 2, 4 ст. 99, ч. 2 ст. 109). Следовательно, речь идет о том, что ГД гарантирована от роспуска по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, в течение г. с даты выборов (избрания), а не с даты первого заседания ГД нового созыва.

4. ГД согласно ч. 4 комм. ст. также не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации. По текстуальному смыслу ч. 4 ст. 109, роспуск ГД невозможен с момента принятия Государственной Думой постановления о выдвижении против Президента обвинения в гос. измене или совершении иного тяжкого преступления (см. комментарии к ч. 1 и 2 ст. 93 и п. "ж" ч. 1 ст. 103).

Представляется, однако, что такая интерпретация, основанная на буквальном тексте комментируемого положения, противоречит принципам демократического правового государства с республиканской формой правления, разделения властей и самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также целям института отрешения Президента от должности и глубинному смыслу самой комм. нормы. Из указанных конституционных принципов и целей института отрешения главы государства от должности вытекает, что сам факт выдвижения инициативы (а не выдвижения обвинения) отрешения, которая согласно ч. 2 ст. 93 (см. комментарий к ней) может быть проявлена при поддержке не менее 1/3 депутатов Госдумы, является юридически непреодолимым препятствием для ее роспуска Президентом.

Требует ответа и вопрос, является ли постановление ГД о выдвижении обвинения против Президента основанием приостановления полномочий главы государства и их временного исполнения Председателем Правительства? Положительный ответ, как представляется, следует из логики конституционного регулирования. В частности, на данную ситуацию возможно распространение по аналогии позиции Конст. Суда РФ, сформулированной им в Постановлении от 01.12.1999 N 17-П об обязательности отстранения от должности Генерального прокурора на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. При этом если в отношении указанного должностного лица в отсутствие иного правового регулирования решение принимает Президент, то основанием приостановления полномочий главы государства должно служить постановление ГД. Конституция, однако, прямого ответа на этот вопрос не содержит. Ясность может быть внесена либо толкованием Конст. Суда, либо федеральным законодателем.

Запрет на роспуск ГД действует до тех пор, пока Совет Федерации не примет решения об отрешении или об отказе в отрешении Президента от должности или истечет трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента, отсчитываемый в данном случае с даты принятия соответствующего постановления Государственной Думой. При этом Председатель Правительства, временно исполняющий обязанности Президента РФ в случае отрешения последнего от должности, ни при каких условиях не вправе распускать ГД. Иными словами, Председатель Правительства в этом случае обладает не всеми полномочиями главы государства; оставаясь Председателем Правительства, соответствующее должностное лицо не замещает Президента, а заменяет его.

5. Часть 5 комм. ст. предусматривает еще два изъятия из полномочия Президента распускать ГД. В частности, ГД не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, что является определенной рефлексией принципа демократического правового государства. Экстраординарная ситуация, объективно требующая и в силу действующего правового регулирования влекущая расширение полномочий исполнительной власти, а также влекущая определенные ограничения прав и свобод, не может и не должна ставить под угрозу демократическую природу российского правового государства и незыблемость принципов конституционного строя. Отсюда - значение непрерывности контроля органа народного представительства в установленных Конституцией, Законом о ЧП и Федеральным конституционным законом "О военном положении" формах за исполнительной властью и полноценности законодательства.

Другое изъятие, установленное ч. 5 комм. ст., заключается в том, что ГД не может быть распущена в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента. Конституционно-правовой смысл указанного изъятия заключается в сохранении рациональности и стабильности конституционно-правового механизма как самой организации гос. власти, так и ее реального осуществления, с одной стороны, и гарантировании свободных выборов и избирательных прав граждан - с другой. При этом из запрета распускать ГД в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента не предусматривается никаких исключений. Это означает, что в указанные периоды легислатуры ГД она не может быть распущена даже в случаях, предусмотренных ст. 111 и 117 Конституции.