Ст. 132 Конституции РФ

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Комментарий к Ст. 132 Конституции РФ

1. Часть 1 комм. ст. гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в процессе осуществления их полномочий и определяет наиболее важные предметы ведения этих органов, которые совпадают по своему нормативному содержанию с вопросами местного значения.

1.1. На первом месте в этом ряду значится управление муниципальной собственностью, что является конституционным признанием не только самих по себе полномочий органов местного самоуправления в данной сфере, но и фундаментальной, системообразующей роли муниципальной собственности для становления и реального осуществления местного самоуправления. Наличие объектов муниципальной собственности является - наряду с наличием местного бюджета и выборных органов местного самоуправления - обязательным условием самого существования муниципального образования, что, кстати, в Законе о местном самоуправлении 1995 г. имело прямое закрепление (ч. 1 ст. 1).

Как это вытекает из ч. 2 ст. 8 Конституции, в РФ муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. При этом в действующем Законе о местном самоуправлении конституционное значение муниципальной собственности раскрывается посредством категории "экономическая основа местного самоуправления", хотя по своему объему это несовпадающие понятия. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, а также средства местных бюджетов, имущественные права муниципальных образований (ч. 1 ст. 49).

Положение ч. 1 ст. 132 о самостоятельном управлении органами местного самоуправления муниципальной собственностью находится в нормативном правовом единстве с положением ч. 1 ст. 130 о полномочиях населения по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью. Правомочия населения (местного сообщества) как субъекта права муниципальной собственности реализуются органами местного самоуправления, выступающими в этом случае от имени муниципального образования (ч. 2 ст. 215 ГК, ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Права собственника осуществляются органами самоуправления, т.о, не от своего имени, а от имени муниципального образования.

Конституционная характеристика муниципальной собственности сквозь призму взаимосвязанных отношений экономического властвования населения и публично-управленческих полномочий органов местного самоуправления позволяет выявить в ее содержании как формально-юридические, так и социально-экономические начала самоуправленческого механизма реализации муниципальной собственности*(1225). В этом плане, рассматривая предметы ведения органов местного самоуправления (включая управление муниципальной собственностью) как разновидность вопросов местного значения, Конституция ориентирует на подход, согласно которому в собственности соответствующих публично-территориальных образований должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на них задач. Из этого исходит и Закон о местном самоуправлении (ст. 50). С этим же связаны и социальные начала объектов муниципальной собственности как составляющей экономической основы местного самоуправления, которая должна служить удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Вместе с тем это не может служить основанием для ограничения ее объектного состава, в частности путем введения закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Первичной основой и базовым критерием для определения объема и состава собственности муниципального образования выступают его конституционные функции, получающие свою конкретизацию в текущем законодательстве. Муниципальным образованиям должна быть гарантирована возможность располагать, по общему правилу, любыми имущественными объектами, которые обеспечат наиболее полное покрытие его расходных обязательств и сформируют адекватный программному плану социально-экономического развития материально-экономический базис. Между тем в Законе о местном самоуправлении, как и в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ, структура объектов собственности соответствующих публично-территориальных субъектов представлена исчерпывающим образом, что стало поводом для оценки такого решения законодателя на предмет его соответствия Конституции. Конституционный Суд, не признавая оспариваемые законоположения неконституционными, но выявив их конституционно-правовой смысл, который отличается от понимания, сложившегося в правоприменительной практике, сделал вывод о недопустимости законодательного установления исчерпывающего перечня как объектов гос. собственности субъектов РФ, так и объектов муниципальной собственности (см.: Постановление от 30.06.2006 N 8-П по запросу Правительства Москвы; Определение от 02.11.2006 N 540-О по запросу Правительства Самарской области*(1226)). При этом Суд учитывал, что исходя из положений ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Основного Закона конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - РФ и субъектов РФ (см. Определение от 02.11.2006 N 540-О).

Ст. 50 Закона о местном самоуправлении не препятствует муниципальным образованиям использовать установленные законом способы привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов местных бюджетов, в том числе иметь имущественные права и получать дотации из иных бюджетов, для решения вопросов местного значения, а также получать субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных гос. полномочий, а потому не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и имущество, названное в данной ст. Закона, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

Важное значение с точки зрения толкования конституционных положений о самостоятельности местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью имеют также правовые позиции Конст. Суда, относящиеся к правовому режиму ее неприкосновенности, недопустимости передачи муниципального имущества в государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления. В частности, в Определении от 02.11.2006 N 540-О Конституционный Суд, опираясь на ранее сформулированные в Постановлении от 30.06.2006 N 8-П правовые позиции о порядке безвозмездной передачи имущества из гос. собственности субъектов РФ в федеральную государственную собственность, указал, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную государственную собственность или государственную собственность субъектов РФ предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу и согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами гос. власти РФ и субъектов РФ, а потому не может рассматриваться как позволяющий уполномоченному исполнительному органу гос. власти РФ или субъекта РФ, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения в одностороннем порядке о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность РФ или субъекта РФ, игнорируя воле изъявление органов местного самоуправления. Данная правовая позиция была подтверждена в Определении КС РФ от 07.12.2006 N 542-О*(1227).

Режим самостоятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью распространяется также на приватизацию объектов муниципального имущества. Правда, законодательное регулирование в этой части не вполне последовательно. При регламентации отношений приватизации объектов гос. и муниципальной собственности федеральный законодатель порой не делает различия между этими двумя формами собственности, как это имело место, в частности, в ранее действовавшем Законе РФ от 03.07.1991 N 1531-1 "О приватизации гос. и муниципальных предприятий в РФ" (в ред. от 17.03.1997). Иной подход был предложен Законом 1995 г., который установил, что "порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно" (п. 4 ст. 29). В то же время в Законе о местном самоуправлении 2003 г. принцип учета мнения населения при решении вопросов о приватизации муниципального имущества не получил прямого нормативного закрепления (ч. 3 ст. 51).

Однако действительный смысл приведенных законоположений не может быть выявлен без учета их места в системе действующего конституционно-правового регулирования и законодательства о местном самоуправлении. По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции, приватизация муниципальной собственности входит в состав полномочий по самостоятельному решению населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также самостоятельному управлению ею органами местного самоуправления. Поскольку же муниципальная собственность в конституционно-правовом смысле образует один из сущностных элементов местного самоуправления и, т.о, в ней проявляется одно из главных правомочий права на осуществление местного самоуправления, решение вопроса о приватизации муниципального имущества, т.е. о фактическом его отчуждении и тем самым - сужении экономической основы местного самоуправления, не может быть принято органами местного самоуправления вне связи с мнением населения по данному вопросу.

Вопросы приватизации муниципального имущества неоднократно становились предметом анализа Конст. Суда. Так, в Определении от 15.06.1999 N 64-О*(1228) он подтвердил, что цена объекта муниципальной собственности при его приватизации должна определяться самими органами местного самоуправления, что, однако, не исключает - как это впоследствии было подтверждено Определением от 05.11.2003 N 403-О*(1229) - возможности установления федеральным законодателем единых условий приватизации, включая избрание им в качестве принципа определения стоимости подлежащего приватизации имущества установления ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на предотвращение как занижения, так и завышения цены соответствующего имущества). При этом Суд пришел к выводу, что такое положение дел вытекает из действующего законодательства о приватизации в его систематическом конституционно-правовом истолковании.

Специфической формой проявления режима неприкосновенности муниципальной собственности явился рассмотренный Конституционным Судом вопрос о возможности принудительной передачи объектов гос. собственности субъекта РФ в состав муниципального имущества (см. Определение от 04.12.2007 N 828-О-П*(1230)). Опираясь на ранее выраженные правовые позиции о разграничении публичной собственности, Суд сделал вывод, что действующее правовое регулирование предполагает необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в гос. собственности, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами гос. власти, и не может рассматриваться как позволяющее исполнительному органу гос. власти РФ (либо субъекта РФ), осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из гос. собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу. Отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность наименее эффективных в экономическом плане имущественных объектов. Их безоговорочное принятие муниципальными образованиями, в частности в отсутствие дополнительных мер финансовой поддержки, могло бы повлечь за собой непосильные для муниципальных образований расходы на содержание имущества и создавало бы существенные препятствия для реализации конституционных функций местного самоуправления на конкретной территории в интересах населения.

Следует также признать, что конституционный принцип самостоятельного управления органами местного самоуправления муниципальной собственностью получает реализацию в текущем законодательстве на основе расширительного толкования соответствующего положения Конституции. Это проявляется, в частности, в том, что за органами местного самоуправления закрепляется широкий объем прав не только по управлению, но и по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом (ч. 1 ст. 51 Закона о местном самоуправлении). Конкретизируя это положение, Закон устанавливает, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам гос. власти РФ (субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 51), создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения (ч. 4 ст. 51). В соответствии с этим и ст. 35 (п. 5 ч. 10) того же Закона устанавливает, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится определение порядка как управления, так и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

1.2. Важным элементом экономической основы местного самоуправления и обязательным условием самого существования муниципального образования является местный бюджет. В соответствии с ч. 1 комм. ст. органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. При этом с учетом положения ч. 2 ст. 132 Конституции в местном бюджете раздельно предусматриваются средства на исполнение расходных обязательств, возникающих в связи с осуществлением полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций и др. бюджетов бюджетной системы РФ для осуществления отдельных гос. полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет; в соответствии с новой системой территориальной организации местного самоуправления усложнилась и структура местных бюджетов. Она теперь включает, как это предусмотрено БК: бюджеты муниципальных районов, гор. округов, внутригородских муниципальных образований городов фед. значения Москвы и СПб; бюджеты гор. и сельских поселений (ст. 10). В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями (ч. 1 ст. 52 Закона о местном самоуправлении). Более детально данный уровень бюджетных отношений, включая межбюджетные отношения с участием отдельных видов муниципальных образований, регулируется законами субъектов РФ.

Комментируемое конституционное положение распространяет самостоятельность органов местного самоуправления на все стадии бюджетного процесса, включая формирование, утверждение, исполнение, а также осуществление контроля за исполнением местных бюджетов. Это подтверждается также правовыми позициями КС РФ, из которых вытекает, что бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления имеет конституционную природу, она предопределяется их статусом, установленным Конституцией (ст. 132) (см.: Постановление от 17.06.2004 N 12-П; Определение от 08.01.1998 N 4-О*(1231)).

Самостоятельность органов местного самоуправления в бюджетной сфере обеспечивается, в частности, их бюджетной компетенцией, которая производна прежде всего от конституционного статуса и компетенции муниципальных образований, развивает и обогащает последнюю*(1232). Не случайно budkod.ru/chast-1/glava-2/st-9-bk-rf budkod.ru/chast-1/glava-2/st-9-bk-rf'" tppabs="http://budkod.ru/chast-1/glava-2/st-9-bk-rf">ст. 9 БК РФ использует двуединый подход к закреплению бюджетных полномочий муниципальных образований: с одной стороны, бюджетные полномочия общего характера, присущие всем муниципальным образованиям (ч. 1), и наряду с ними - бюджетные полномочия муниципальных районов (ч. 2), а также поселений (ч. 3). Соответствующие положения получают определенную конкретизацию в законодательстве субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований.

Реализация соответствующих полномочий распределяется между органами местного самоуправления, в частности, т.о, что представительные органы обладают исключительными полномочиями по утверждению местного бюджета, отчета о его исполнении (п. 2 ч. 9 ст. 35 Закона о местном самоуправлении). Местная администрация обеспечивает составление проекта местного бюджета, его исполнение, контроль и составление отчета об исполнении. Отчеты об исполнении местных бюджетов органы местного самоуправления представляют в федеральные органы гос. власти и (или) органы гос. власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 52 Закона), а сами расходы местных бюджетов могут осуществляться исключительно в формах, предусмотренных БК. Государственное влияние на муниципальный бюджетный процесс при осуществлении финансовых контрольных полномочий объясняется единством бюджетной системы РФ и, соответственно, единством форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, единством порядка установления и исполнения расходных обязательств, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности и т.д. В этом плане не случайно в БК (гл. 26) государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как единый институт финансового права, а сам муниципальный финансовый контроль, наряду с государственным, является одним из видов государственно-властного контроля и, соответственно, одной из форм государственно-управленческой деятельности, направленной на поддержание режима законности в финансовой сфере*(1233). Государственный контроль в сфере муниципальных финансов обеспечивается также путем установления уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти квалификационных требований, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации, соответствие которым является необходимым условием для назначения на эту должность (ч. 2 ст. 65 в ред. ФЗ от 23.07.2008 N 160-ФЗ)*(1234). В этом же русле следует оценивать и такую новую для муниципального и финансового права России острую форму гос. реагирования на неудовлетворительную финансовую ситуацию, как институт временной финансовой администрации по восстановлению платежеспособности субъекта РФ и муниципального образования*(1235).

Все это, однако, относится к вопросам финансовой дисциплины, законности и не должно влиять на реализацию конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе при осуществлении расходов местных бюджетов, контроле за их исполнением. Одним из показателей этого является самостоятельность органов местного самоуправления не только по определению размеров и условий оплаты труда работников из средств местного бюджета, но и по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов и др. нормативов расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения (ч. 2 ст. 53 Закона о местном самоуправлении). Соответственно, федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (ч. 3 ст. 18 Закона), что подтверждается в том числе решениями ВС РФ (см., например, определение ВС РФ от 16.08.2006 N 93-Г06-8).

Обеспечению самостоятельности органов местного самоуправления в области финансового контроля призвано способствовать получившее впервые закрепление в Законе о местном самоуправлении (ст. 38) право муниципальных образований образовать свой контрольный орган (в виде муниципальной контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.); он может формироваться на муниципальных выборах населением или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Но и в том, и в другом случаях данный орган подконтролен представительному органу местного самоуправления.

В рамках конституционного принципа бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления следует оценивать также их полномочия в сфере межбюджетных отношений с субъектами РФ, что имеет особое значение в условиях отсутствия достаточных собственных доходов местных бюджетов. Данный вопрос неоднократно становился предметом рассмотрения Конст. Суда. Так, в Постановлении от 11.11.2003 N 16-П*(1236) он отметил, что муниципальные образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта РФ, должны иметь возможность не только согласовать с субъектом РФ вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта РФ о региональном бюджете на очередной финансовый г., но и проконтролировать методику расчета финансовой помощи, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки их предоставления. Это, безусловно, является проявлением конституционного требования бюджетной самостоятельности местного самоуправления, что соответствует также п. 6 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления. Одновременно в этом же Постановлении была сформулирована правовая позиция о недопустимости наделения органов местного самоуправления муниципального образования, в границах которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов постольку, поскольку его реализация может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. Ею в определенной мере были предвосхищены соответствующие положения Закона о местном самоуправлении, а в БК были внесены изменения и дополнения по регулированию межбюджетных отношений муниципальных образований и субъектов РФ, вытекающие их правовых позиций КС РФ, сформулированных в названном Постановлении.

Важным принципом современного бюджетного регулирования, который призван обеспечивать максимально возможную в нынешних условиях финансовую самостоятельность местного самоуправления, является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Соответственно, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам предоставляются в форме: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (гор. округов); субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам; иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ (ст. 135 БК).

Одновременно в идее выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований со всей очевидностью проявляется тот факт, что местные бюджеты являются частью единой бюджетной системы РФ, составляют ее третий уровень (наряду с федеральным и региональным уровнями). Конституционное значение принципа единства бюджетной системы РФ, в том числе с точки зрения выравнивания финансовых возможностей функционирования местного самоуправления, получило обоснование в решениях КС РФ. Так, в Постановлении от 17.06.2004 N 12-П отмечается, что бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы РФ. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи*(1237). В системном единстве с данной позицией находится также правовая позиция КС РФ о том, что местные бюджеты, как и иные бюджеты в составе бюджетной системы РФ, должны быть основаны на принципах сбалансированности, достоверности и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета (см. Определения КС РФ от 30.09.2004 N 308-О, от 05.07.2005 N 246-О, от 11.05.2006 N 133-О *(1238).

1.3. Содержание положения ч. 1 комм. ст. о том, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы, должно раскрываться в единстве не только с конституционными положениями, касающимися непосредственно налогов и сборов (см. комментарии к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75), на что, как правило, обращается внимание при комментировании данной ст.*(1239), но и на основе выявления нормативных связей во всей системе конституционного регулирования, а также с учетом основанного на Конституции финансового, налогового, муниципального законодательства РФ и ее субъектов. Именно такой подход вытекает из решений КС РФ, касающихся местных налогов и сборов.

В частности, опираясь на правовую позицию, сформулированную в Постановлении от 21.03.1997 N 5-П о порядке установления фед. и региональных налогов*(1240), Конституционный Суд в своем Определении от 05.02.1998 N 22-О*(1241) сделал вывод, что применительно к органам местного самоуправления понятие "установление налогов и сборов" имеет иной юридический смысл по сравнению с порядком установления фед. налогов: федеральный законодатель устанавливает их в соответствии с Конституцией, самостоятельно определяя не только перечень, но и все элементы налоговых обязательств. Определение же объема нормативного содержания и самого смысла понятия "установление местных налогов и сборов" возможно, по мнению Конст. Суда, только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст. 34 и 35 Конституции, а также конституционного принципа единства экономического пространства. Отсюда следует, что органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ч. 1 ст. 132 Конституции понятия "установление местных налогов и сборов" противоречило бы действительному содержанию Конституции. Следовательно, представительные органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать лишь вопрос, вводить или не вводить те местные налоги, которые установлены федеральным законодателем.

Исчерпывающий характер перечня местных налогов и сборов, устанавливаемого федеральным законодателем (в данном случае - www.nalkod.ru/statia15 www.nalkod.ru/statia15'" tppabs="http://www.nalkod.ru/statia15">ст. 15 НК РФ), находит подтверждение и в Законе о местном самоуправлении, где указывается, что перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах (ч. 1 ст. 57). Принимая же во внимание, что местные налоги и сборы вводятся в действие и прекращают действовать на территории муниципальных образований нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 12 НК РФ), момент их введения может не совпадать, различаться во времени с их установлением федеральным законом.

Что же касается нормативного значения конституционного положения о самостоятельности органов местного самоуправления в данной сфере, то она проявляется в том, что: не только само по себе введение, но также организация взимания местных налогов и сборов возложена на органы местного самоуправления; данные платежи зачисляются непосредственно в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов; использование соответствующих средств осуществляется самостоятельно органами местного самоуправления, находится под контролем муниципальной власти; муниципальные образования в лице представительных органов местного самоуправления могут устанавливать налоговые льготы по местным налогам и сборам для определенных групп налогоплательщиков, изменять ставки соответствующих платежей в сторону их понижения, конкретизировать порядок и изменять сроки уплаты местных налогов и сборов.

Т.о, конституционная природа местных налогов и сборов такова, что их фискальный характер сочетается с ярко выраженными социально ориентированными характеристиками данных платежей, что позволяет более полно и последовательно учитывать потребности и интересы местного населения на уровне муниципальных бюджетных отношений.

1.4. Следует признать, что конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, до сих пор остается не вполне реализованным на уровне отраслевого и специального законодательства. Однако его нормативное значение безусловно, хотя нельзя не учитывать, что полнота прав и, соответственно, степень самостоятельности органов муниципальной власти в сфере охраны общественного порядка отлична от уровня их самостоятельности при решении иных вопросов местного значения.

Конституционное понятие "охрана общественного порядка" в контексте анализируемой нормы предполагает как реализацию функций по защите прав и свобод жителей муниципального образования и др. лиц на его территории, так и более широкие меры по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности. Очевидно, что эти направления деятельности органов местного самоуправления реализуются в тесном взаимодействии с осуществлением публично-властных полномочий правоохранительными и иными органами гос. власти РФ и ее субъектов. В этом плане анализ действующего законодательства позволяет выделить две группы полномочий органов местного самоуправления по охране общественного порядка:

а) субсидиарные, когда муниципальные органы наделяются определенными возможностями по оказанию содействия, участию в реализации государственно-властных полномочий на территории своего муниципального образования. Яркий пример в этом плане - включение в 2006 г. в перечень вопросов местного значения, относящихся к охране общественного порядка, участия всех видов муниципальных образований в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования (п. 7.1 ч. 1 ст. 14, п. 6.1 ч. 1 ст. 15, п. 7.1 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении);

б) собственно муниципальные полномочия по организации охраны общественного порядка на территории муниципального образования.

Основные задачи по охране общественного порядка на территории муниципальных образований призваны решать специальные органы, работающие на профессиональной основе. В настоящее время это, в частности, милиция общественной безопасности, порядок организации и деятельности которой определяется Законом о милиции. Милиция общественной безопасности является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД России наряду с криминальной милицией. В своей деятельности милиция общественной безопасности подчиняется МВД России, а также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ (ст. 7). Органы местного самоуправления из этой системы управления милицией общественной безопасности, т.о, исключены. Содержится местная милиция за счет средств фед. бюджета, бюджета субъектов Федерации. Но с учетом местных возможностей и условий органы местного самоуправления вправе выделять дополнительные финансовые средства для создания новых или увеличения штатной численности существующих подразделений милиции общественной безопасности, а также для укрепления ее материально-технической базы. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД России. При этом увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами гос. власти и органами гос. власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами, принявшими решения (ст. 9).

Все это свидетельствует о преобладающей гос., а не муниципальной природе милиции общественной безопасности. Отсутствие муниципальных органов охраны общественного порядка фактически лишает органы местного самоуправления возможности эффективно реализовать свое конституционное полномочие по самостоятельному осуществлению охраны общественного порядка. Между тем Закон о местном самоуправлении в порядке реализации комментируемого конституционного положения ст. 132 относит к вопросам местного значения муниципальных районов (п. 8 ч. 1 ст. 15) и гор. округов (п. 9 ч. 1 ст. 16) полномочия по организации охраны общественного порядка посредством муниципальной милиции, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Более того, организационно-правовые основы реализации данного конституционного положения были определены задолго до принятия нового Закона о местном самоуправлении - Указом Президента РФ от 03.06.1996 N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка". Этим же целям был подчинен проведенный в 10 субъектах РФ (на территории 88 муниципальных образований) эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Однако наработанный по итогам данного эксперимента опыт создания и функционирования муниципальной милиции (на основе реорганизации части милиции общественной безопасности) не получил своего развития.

Определенный опыт правового регулирования по охране общественного порядка в муниципальных образованиях накоплен субъектами РФ (см., например, ст. 140 Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, ст. 115 Устава Московской области). В 24 субъектах РФ приняты специальные законы об участии населения в охране общественного порядка.

1.5. Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет перечень вопросов местного значения в открытом виде, предусматривая возможность решения органами местного самоуправления и иных вопросов местного значения. К таковым относятся в том числе те предметы ведения муниципальной власти, которые предусмотрены в других ст.х Конституции (ст. 40, 41, 43, 130, 131). Сам же по себе бланкетный потенциал комм. нормы конкретизируется в Законе о местном самоуправлении применительно к каждому виду муниципального образования (ст. 14, 15 и 16).

К сожалению, указанный Закон пошел по пути закрепления исчерпывающего перечня вопросов местного значения, не оставив возможность их расширения не только уставами муниципальных образований (что может быть вполне разумно и необх