Ст. 112 Конституции РФ

1. Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре фед. органов исполнительной власти.

2. Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства РФ и фед. министров.

Комментарий к Ст. 112 Конституции РФ

1. Комментируемая ст. конкретизирует положения п. "д" ст. 83 Конституции, согласно которому Президент по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и фед. министров. Поскольку федеральные министры являются руководителями одного из видов фед. органов исполнительной власти и входят в состав Правительства по должности, первоочередная задача перед формированием Правительства - определить структуру этих органов. Часть 1 комм. ст., по сути, закрепляет данное полномочие за Президентом. Председатель Правительства обязан лишь дать предложения по данной структуре, причем не позднее недельного срока.

Согласно правовой позиции Конст. Суда, сформулированной в Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ"*(1040), структура фед. органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему фед. органов исполнительной власти. Структура фед. органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в Законе о Правительстве РФ.

Т.о, вопросы определения структуры фед. органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией (ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Законом о Правительстве РФ и указами Президента РФ.

Изменения и дополнения в структуру фед. органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. При этом, по смыслу п. "а" ст. 106, п. "а" ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115, а также ч. 3 ст. 90 Конституции, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий г..

Понятие "структура фед. органов исполнительной власти" до соответствующего нормативного толкования Конст. Суда интерпретировалось Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного фед. органа исполнительной власти, которую представляет Председатель Правительства, в соответствии с ч. 1 комм. ст., для утверждения Президенту.

Это обстоятельство служило основанием полагать, что понятие "система фед. органов исполнительной власти", предусмотренное п. "г" ст. 71 Конституции, включает в себя Правительство, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться, по мнению ГД, федеральным законом*(1041).

Данный вопрос имел не только теоретическое значение, а напрямую предопределял решение вопроса о разграничении компетенции между органами гос. власти по установлению системы и структуры органов исполнительной власти.

Согласно Конституции установление системы фед. органов исполнительной власти, а также порядка их организации и деятельности находится в ведении РФ. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции).

В свете приведенного решения КС РФ под системой фед. органов исполнительной власти понимаются виды органов исполнительной власти. Поскольку сама Конституция не требует для решения данного вопроса принятия именно фед. конституционного либо фед. закона*(1042), этим не исключается возможность установления системы органов исполнительной власти другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 110, 112-114).

Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов*(1043) Президент может издавать указы по вопросам установления системы фед. органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции и федеральным законам.

Понятия "система фед. органов исполнительной власти" и "структура фед. органов исполнительной власти" не являются тождественными. Если понятие "система" больше говорит о целостности исполнительной власти как ветви гос. власти, выраженной совокупностью органов, то понятие "структура" позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы.

За последнее десятилетие система фед. органов исполнительной власти менялась неоднократно. Так, если в соответствии с Указом Президента РФ от 28.11.1991 N 242 "О реорганизации центральных органов гос. управления РСФСР" структурными звеньями системы фед. органов исполнительной власти являлись министерства, государственные комитеты, комитеты, агентства, службы, то в соответствии с Указом Президента РФ от 14.08.1996 N 1176 "О системе фед. органов исполнительной власти" (в ред. от 06.09.1996) - Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.

Но практику их функционального разграничения было трудно признать оптимальной. На федеральное министерство, как и на госкомитет, например, были возложены, по сути, одинаковые функции - управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных фед. органов исполнительной власти (межотраслевая координация). Исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции федеральной службы, российского агентства, фед. надзора в значительной мере были присущи и другим федеральным органам исполнительной власти. Это послужило одной из причин начала административной реформы*(1044).

В марте 2004 г. проведено реформирование системы и структуры фед. органов исполнительной власти. Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре фед. органов исполнительной власти" внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Между перечисленными государственными органами, несмотря на общие черты и признаки, позволяющие объединить их в единую систему, имеются тем не менее существенные различия как по месту и роли в системе гос. органов, компетенции, так и по функциональным свойствам. Это вытекает из положений названного Указа, который дает следующие определения фед. органов исполнительной власти:

- федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке гос. политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

- федеральная служба - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, гос. безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной без опасности;

- федеральное агентство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию гос. услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Очевидно статусное различие перечисленных гос. органов. Так, действующая система фед. органов исполнительной власти закрепляет только за министерствами нормотворческое правомочие, тем самым выделяя их в иерархии фед. органов исполнительной власти. Ряд фед. служб и агентств передаются в ведение министерств по отраслевой направленности их деятельности, и министерствам переходят функции по координированию и контролю за деятельностью находящихся в их ведении фед. служб и агентств. Определенные исключения из принятой схемы представляют собой агентства и службы, переданные под непосредственное руководство Президента или Правительства с закреплением за ними не только правоприменительных, но и правотворческих полномочий, что подтягивает т.о их статус до уровня министерств*(1045).

2. После назначения Председателя Правительства наступает следующий этап формирования Правительства - определение персонального состава Правительства: назначение заместителей Председателя Правительства и фед. министров.

На этой стадии формирования Правительства глава государства на практике играет ведущую роль, хотя без предложений главы Правительства назначение его членов не должно состояться. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства, хотя последнее слово остается за главой государства. Предложение Председателя Правительства также является обязательным условием и применительно к руководителям фед. органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых в соответствии с Законом о Правительстве РФ (ст. 32) осуществляет Президент. Тем не менее допускается, что Председатель Правительства может отказаться от предложений кандидатур на какие-то должности, оставив их назначение полностью на усмотрение Президента.

Надо заметить, что ни Конституция, ни Закон о Правительстве РФ практически не предусматривают требований к кандидатам в члены Правительства. Закон о Правительстве РФ лишь устанавливает, что Председатель Правительства должен быть гражданином РФ и не иметь иного гражданства, а также запрещает всем членам Правительства: совмещать данную должность с выборной должностью представительного органа власти (должностью члена Совета Федерации, депутата ГД, депутата законодательного (представительного) органов гос. власти субъекта РФ и депутата представительного органа муниципального образования), другой должностью в органах гос. власти и органах местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности и др. (см. ст. 11).

Во многих зарубежных странах конституции и законодательство предъявляют требования к гражданству (Мексика, Швеция), возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия), сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеданию (Норвегия, Швеция) и др.