Ст. 107 Конституции РФ

1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

2. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

3. Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления фед. закона отклонит его, то ГД и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов ГД, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Комментарий к Ст. 107 Конституции РФ

1. Комментируемая ст. посвящена заключительной стадии законодательного процесса - промульгации закона Президентом, которая заключается в официальном провозглашении в установленные Конституцией сроки принятого парламентом закона, его официальном опубликовании, после чего закон приобретает обязательную силу. В процессе реализации этой нормы обнаружилась неопределенность в понимании положений ст. 107 Конституции, касающихся понятия "принятый федеральный закон", процедуры отклонения фед. закона Президентом, а также повторного рассмотрения фед. закона палатами Федерального Собрания в "установленном Конституцией РФ порядке".

В Постановлении от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ"*(1022) Конституционный Суд следующим образом истолковал ч. 1 комм. ст.. Под "принятым федеральным законом", по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции, понимаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции; законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции; законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. Только в единственном случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции (в случае несогласия ГД с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов ГД), принятый федеральный закон Президенту направляет не Совет Федерации, а ГД.

2. Часть 2 комм. ст. определяет обязанность Президента в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его.

В силу занимаемого Президентом в системе разделения гос. власти в РФ места, возлагаемых на него гарантийной, интеграционной и координационной функций и роли в законодательном процессе данная обязанность носит не безусловный характер. Подписание Президентом закона имеет, строго говоря, государственно-нотариальное значение. При этом, однако, в процессе предварительного изучения принятого фед. закона Президент осуществляет также контрольную функцию, проверяя тем самым необходимость и своевременность его издания.

Именно для того, чтобы Президент и обслуживающий его аппарат (Администрация Президента) могли тщательно проанализировать закон и сопутствующие ему материалы, ч. 2 ст. 107 Конституции установила, что глава государства в течение 14 дней подписывает и обнародует принятый федеральный закон. При этом необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства:

- течение установленного Конституцией 14-дневного срока начинается с момента официального поступления принятого фед. закона главе государства из уполномоченного на то органа (Совета Федерации или в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, - ГД);

- из текста Конституции неясно, какие дни в данной ситуации имеются в виду - календарные или рабочие, однако практика деятельности Президента позволяет сделать вывод, что имеются в виду календарные дни;

- представляется, что названный срок установлен ч. 2 комм. ст. именно для подписания Президентом и принятия им решения о незамедлительном обнародовании принятого фед. закона, а не подписания и фактического его обнародования.

В Конституции наряду с термином "обнародование" используются термины "опубликование", "официальное опубликование", за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия (см. комментарий к ст. 15). В Федеральном законе от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу фед. конституционных законов, фед. законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. от 22.10.1999) под опубликованием закона понимается воспроизведение его текста в печати (в печатных изданиях или в виде отдельных изданий), под обнародованием закона - доведение фед. закона до всеобщего сведения по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме.

Представляется возможным следующее истолкование понятий обнародования и опубликования законов. Глава государства, направляя закон для официального опубликования в "Российскую газету" и "Собрание законодательства РФ", не лишен возможности в не терпящих отлагательства случаях, если законом не затрагиваются права и свободы человека и гражданина (такие законы согласно ч. 3 ст. 15 Конституции вступают в силу только после официального опубликования), довести этот закон до всеобщего сведения по телевидению и радио или довести его до сведения адресатов путем рассылки, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме. Такое обнародование, однако, также может квалифицироваться в качестве официального опубликования, в результате которого закон вступает в силу и порождает юридические обязательства для его адресатов.

Федеральные законы, по общему правилу, вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства РФ", если иной порядок их вступления в силу не предусмотрен в них самих.

3. Согласно ч. 3 комм. ст. глава государства - не пассивный участник данной стадии законодательного процесса; он вправе в течение 14 дней с момента поступления к нему принятого фед. закона наложить на него вето (лат. veto - налагаю запрет, запрещаю), которое выступает элементом системы "сдержек и противовесов", реализующей конституционный принцип разделения властей в РФ. В упомянутом Постановлении КС РФ от 22.04.1996 N 10-П указывается, что отклонение фед. закона Президентом, предусмотренное в ч. 3 ст. 107 Конституции, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента об отказе в его подписании с указанием мотивов такого отказа; причем Конституция не ограничивает главу государства в мотивации отклонения, поскольку оно осуществлено в установленный срок. Следовательно, решение Президента об отклонении фед. закона, заявленное по истечении 14 дней после его поступления, не может квалифицироваться как вето; такое решение юридических последствий не порождает.

Конституционный Суд указал, что не является отклонением фед. закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции возвращение Президентом фед. закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения ею установленных Конституцией требований к порядку принятия фед. законов и предусмотренных ею условий и процедур, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Тем самым Суд весьма широко истолковал содержание конституционно-контрольной функции главы государства, поскольку объектом контроля становится не только закон, принятый палатами парламента, но, по существу, и соблюдение ими самими собственных регламентов, причем такое волеизъявления главы государства, как предполагается, основано на его личной оценке.

Между тем в подобной ситуации не могут игнорироваться регламенты палат Федерального Собрания как легитимированные непосредственно Конституцией (см. комментарий к ч. 4 ст. 101) способы самоорганизации фед. парламента. В частности, Регламент ГД, определяя порядок голосования и принятия решений, устанавливает, что депутат ГД свое право на голосование осуществляет лично. При этом соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата ГД как существенный элемент надлежащего порядка принятия фед. законов является обязательным. Отсюда также вытекает, что депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

Из требования о личном голосовании депутата, однако, имеется исключение. Ст. 85 Регламента ГД предусматривает, что при использовании для голосования электронной системы допускается передача депутатом ГД своего голоса другому ее депутату в связи с отсутствием на заседании Госдумы по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату ГД в период отсутствия на заседании палаты депутат ГД составляет на имя Председателя ГД на депутатском бланке с указанием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также того, как распорядится голосом при голосовании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о передаче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты депутат ГД вправе также направить телеграммой. Заявления и телеграммы непосредственно передаются в Комитет ГД по Регламенту и организации работы ГД для учета и хранения.

Положение ч. 3 ст. 107 Конституции о том, что в случае отклонения Президентом фед. закона ГД и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано Постановлением КС РФ от 23.03.1995 N 1-П*(1023), а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции. Если отклоненный Президентом федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето - преодоленным.

Отсюда следует, что вето Президента является не абсолютным, а относительным (суспенсивным); основанием для применения вето является не только противоречие принятого фед. закона Конституции, но и его, с точки зрения главы государства, нецелесообразность, несвоевременность, способность негативно сказаться на отношениях РФ с другими государствами и иными субъектами международного права и т.п. Не является вето возвращение главой государства фед. закона в соответствующую палату Федерального Собрания, если ею нарушены установленные Конституцией требования к порядку принятия фед. законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Вето Президента может быть преодолено повторным рассмотрением фед. закона, если он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации (111 из 166) и ГД (300 из 450); преодоление парламентом наложенного Президентом вето на федеральный закон порождает для главы государства безусловную обязанность подписать закон в течение семи дней и обнародовать его. Одновременно глава государства сохраняет право обратиться при наличии соответствующих условий в установленном Законом о Конституционном Суде РФ порядке в Суд с запросом о проверке конституционности подписанного им и обнародованного фед. закона.

При этом гл. 15 Регламента ГД "Повторное рассмотрение фед. законов, отклоненных Президентом РФ" установлено, что отклоненный Президентом в течение 14 дней со дня поступления федеральный закон вновь рассматривается Государственной Думой. Такой закон передается Советом ГД в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении фед. закона, принятого Государственной Думой. По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение ГД проект постановления ГД, в котором может предложить ей одно из следующих решений:

а) согласиться с решением Президента об отклонении фед. закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

б) принять федеральный закон в редакции Президента;

в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста фед. закона по отклоненному Президентом федеральному закону с учетом предложений Президента;

г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Совет ГД после получения от ответственного комитета одного из возможных проектов постановления ГД включает во внеочередном порядке вопрос о повторном рассмотрении фед. закона, отклоненного Президентом, в проект порядка работы Госдумы на очередное заседание. Повторное рассмотрение фед. закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных решений.

Постановление ГД о согласии с решением Президента об отклонении фед. закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Если же Госдума по предложению ответственного комитета не согласилась с решением Президента об отклонении фед. закона и не сняла его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой, то председательствующим на заседании на голосование палаты ставится вопрос об одобрении фед. закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Решение о принятии фед. закона в редакции Президента принимается большинством голосов от числа депутатов ГД. Принятый федеральный закон в редакции Президента в течение пяти дней направляется в Совет Федерации. В случае если ГД не согласилась с предложением ответственного комитета принять федеральный закон в редакции Президента, председательствующим на заседании ГД на голосование палаты вновь ставится вопрос об одобрении фед. закона в ранее принятой Госдумой редакции.

Если Президент предложил Государственной Думе создать специальную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Президента предварительное согласие на создание специальной комиссии. Если Президент предложит Государственной Думе создать специальную комиссию либо даст предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД о создании специальной комиссии. Если Президент не предложил Государственной Думе создать специальную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД, в котором предлагает Госдуме одно из указанных выше решений.

Если ГД согласилась с предложением ответственного комитета о создании специальной комиссии, палата большинством голосов от общего числа депутатов принимает постановление о создании специальной комиссии, об избрании в ее состав депутатов ГД и сопредседателя специальной комиссии от Госдумы. Указанное постановление направляется Президенту и в Совет Федерации. В случае если ГД не согласилась с предложением ответственного комитета создать специальную комиссию, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД, в котором предлагает Госдуме одно из решений, предусмотренных п. "а" и "г" ч. 2 ст. 134 Регламента палаты.

При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от ГД принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента стороны пришли к единому мнению. До подписания заключительного протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции специальной комиссии направляется сопредседателем специальной комиссии от Госдумы в Правовое управление Аппарата ГД для проведения правовой и лингвистической экспертиз в соответствии с требованиями ст. 112 Регламента палаты.

По окончании работы специальной комиссии сопредседателем специальной комиссии от ГД на повторное рассмотрение ГД вносятся: федеральный закон в редакции специальной комиссии, завизированный сопредседателями специальной комиссии, заключение по нему Правового управления ГД, решение специальной комиссии и сопоставительная таблица, содержащая текст фед. закона, к которому имеется поправка специальной комиссии, текст поправки, новая редакция текста фед. закона с учетом поправки специальной комиссии, краткая мотивировка решения специальной комиссии.

Если сторонами не преодолено разногласие хотя бы по одному предложению Президента, специальная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями специальной комиссии и направляется в ответственный комитет. Ответственный комитет информирует ГД об итогах работы специальной комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД, в котором предлагает одно из указанных выше решений.

Если установленный срок деятельности специальной комиссии истек, а выработка согласованного текста фед. закона не завершена, то по решению специальной комиссии сопредседатель специальной комиссии от ГД вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД о продлении срока работы в составе специальной комиссии депутации Госдумы. Если указанный проект постановления ГД не был внесен или соответствующее постановление не было принято Государственной Думой, деятельность специальной комиссии прекращается и ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления ГД о признании утратившим силу постановления ГД о создании специальной комиссии и о принятии Государственной Думой одного из перечисленных решений.

Принятие фед. закона в редакции специальной комиссии оформляется постановлением ГД. В случае отклонения фед. закона в редакции специальной комиссии председательствующим на заседании ГД на голосование палаты вновь ставится вопрос об одобрении фед. закона в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Решение об одобрении фед. закона в ранее принятой Государственной Думой редакции принимается большинством не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов. Данное решение оформляется постановлением ГД. Одобренный в ранее принятой Государственной Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем ГД в Совет Федерации. Если же предложение об одобрении фед. закона в ранее принятой Государственной Думой редакции не набрало необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением ГД.